EU-kommissionens Nya Pakt om Asyl och Migration

Samos 2014, två år före EU-Turkiet-avtalet. På väg till Aten efter en vecka i första mottagningslägret, som var överbefolkat med några hundra, ännu hade inte tälten runtom vuxit upp. Stockholm sommaren 2019, barnfamiljer från Afghanistan demonstrerar i flera veckor efter att ha levt fyra år i Sverige utan uppehållstillstånd, och barnen tecknar sina drömmar. Foto författaren.

Pakten publicerades i september 2020 och har oroat och kritiserats bland annat för sin starka fokusering på att människor som flyr ska skickas tillbaka i stället för att ges skydd. Det ska kunna göras genom snabbprocedurer vid gränsen, att uppfatta transitländer som säkra, ha återvändaravtal med många länder och avfärda mångas asylansökningar som omöjliga att göra.  Kommissionären försäkrar att de som verkar ha skäl att söka asyl i EU ska naturligtvis få göra det.

Här följer en sammanfattning, som bygger främst på EU-kommissionens sammanfattande dokument om pakten ställt till EU-parlamentet, rådet och några kommittéer.1 Observera att det naturligtvis finns mer detaljer att lyfta fram.

Jag vet inte om det är med tanke på pakten som jag läser i danska Politiken att Danmarks statsminister nu tror att Danmark snart ska ha noll asylsökande.

Drygt hälften av de 28 sidorna ägnas åt asyl, de andra åt bland annat arbetsmigration. Kontrollerad arbetsmigration ska ersätta irreguljära, farliga resor, och avtal ska slutas med i första hand länder i Afrika och västra Balkan. Av kommissionens förslag till pakt är det tydligt att många som reser in irreguljärt – vilket flyktingar som vi vet alltid tvingas göra – ska inte få komma in i EU utan skickas tillbaka till transit- eller ursprungsländer efter vissa gränsprocedurer.

Kommissionens uppfattning är att de flesta som reser in irreguljärt har inte skyddsskäl och ska tillbaka varifrån de kom. För att genomföra detta konstrueras begrepp som säkra ursprungsländer och transitländer, åtminstone säkra så länge ingenting annat blir uppenbart. Avtal ska slutas om att ta emot återvändare/deporterade. Vill människor migrera till EU för arbete eller studier ska det ske genom samverkan och avtal mellan EU och hemländerna.

2/3-delar av dem som söker internationellt skydd i EU är migranter, inte flyktingar, har kommissionären Ylva Johansson sagt i olika sammanhang. Låt gå kanske för dem som anländer från Nordafrika till Italien och Spanien, tänker jag, men det kan inte gälla Grekland, som har varit ett av de främsta, ibland främsta, inreseländerna till EU för människor som söker internationellt skydd.  Via Turkiet kommer afghaner (40-50 % av samtliga), syrier, irakier, iranier och många från Eritrea, Somalia, Sudan och Kongo till Grekland. Enligt grekiska myndigheten Asyl Service och grekiska frivilligorganisationer har de flyktingprofil och många får uppehållstillstånd.

Det är bra att EU-kommissionen enligt ett avsnitt i dokumentet föreslår säkra vägar till EU. Men det verkar inte men gälla flyktingar, som en skulle kunna tro, utan migranter som vill arbeta eller studera i EU. Jag kan inte hitta någonting om behovet av säkra vägar för människor på flykt mer än att räddningsaktioner på Medelhavet ska genomföras och samordnas, och att räddningsaktioner ska inte ses som kriminella handlingar. Och det är bra men inte tillräckligt. Hur länge har inte internationella frivilligorganisationer krävt säkra vägar in till EU för dem som behöver söka asyl. Som det är skrivet verkar räddningsaktioner syfta på centrala Medelhavet utmed routerna Nordafrika – Italien/Malta.

Kommissionen bejakar arbetsmigration generellt eftersom EU har en åldrande befolkning. Utan att jag hittar det sägs kommissionen också föreslå att definitionen på familj ska breddas och bättre motsvara verkligheten än kärnfamilj med bara föräldrar och barn under 18 år. Det är också bra, liksom förslaget om en övervakningsmekanism i samband med procedurerna vid de yttre gränserna som ser till att principerna om mänskliga rättigheter följs. Men kontrollområdena bör breddas, menar flera kritiker.

Se här en sammanfattning av vad pakten vill (mina kommentarer inom parantes)

Inledningsvis i dokumentet1 tar det upp värdet för EU att bemöta orsakerna till irreguljär migration, bekämpa migrantsmuggling, hjälpa flyktingar som uppehåller sig i tredje land (genom ekonomiskt stöd) och stödja väl fungerande laglig migration. Men jag ser ingenstans om värdet av och skyldigheten att inom EU hjälpa människor som söker skydd. Det är ett märkligt och mycket oroande dokument!

En bakgrund är att kommissionens förslag 2016 till ett gemensamt asylsystem – Common European Asylum System, CEAS – inte togs i Sofia i juni 2018. Vissa delar i CEAS skulle vara som direktiv, andra som förordningar, det vill säga tvingande. I huvudsak, skriver kommissionen nu, nåddes enighet om Skyddsgrundförordningen och Mottagningsdirektivet och om att inrätta European Union Agency for Asylum (EUAA). EUAA innebär att nuvarande asylkontoret EASO växer i betydelse.

Kommissionen föreslår nu att omfattande procedurer ska ske vid EU:s yttre gränser. Först ska en inledande screening göras av alla som korsar gränser till EU utan tillstånd, inklusive de som räddas till havs och de som upptäcks redan vara inne på unionens territorium. Screening för alla och snabb asylprocedur för vissa och en återvändande procedur för dem som inte får söka asyl i EU eller får avslag i snabbproceduren ska förläggas till områden nära gränsen som anges som icke EU-territorium (fast det hör till medlemsstaten!), länderna bestämmer lämpliga platser. Avsikten är att många aldrig ska komma in i EU. (Förslaget känns anpassat till länderna kring Medelhavet, där det redan finns registrerings- och mottagningsläger i form av de så kallade hotspotsen. Hur det är tänkt att se ut vid andra yttre gränser, till exempel i Polen, som ofta är första EU-land för flyktingar från länder i forna Sovjetunionen, vet jag inte.)

Screeningen finns utförligt beskrivet i ett särskild dokument.2 Det ska gälla identifikation, hälsa, säkerhetskontroll, fingeravtryck, biometriska data och registrering och check i Eurodoc. Ensamkommande minderåriga och barn under 12 år och deras familjer undantas. Barns behov ska uppmärksammas extra och barnens bästa ska gälla generellt i procedurerna. Barn ska erbjudas passande boenden, juridiskt stöd och för ensamkommande barn ska representanter (gode män) utses snabbt och ges resurser. (När ”vulnerable” nämns står ingenting om andra sköra grupper än barn. Hur blir det med gravida, människor med allvarliga funktionshinder, ensamstående kvinnor med barn, hbtq-personer etc? Har jag kanske missat det?)

Screening, snabb asylprocedur för vissa kategorier (se nedan) och återvändandeprocedur förs ihop i ett juridiskt arbetande instrument. Hur snabbprocesser vid gränsen är tänkt framgår utförligare i kommissionens förslag om ändringar och tillägg till förslaget om asylprocedursförordning 2016, artikel 43, bortsett från screeningen.3 Det gamla förslaget till asylprocedursförordning verkar fortfarande gälla men med ändringar och tillägg. Screening ska ta max 5 dagar, asylprocedur i form av snabbprocedur 12 veckor och återvändandeprocedur 12 veckor, totalt maximalt 25 veckor, under krisande omständigheter max ytterligare 8 veckor för snabbasylproceduren och ytterligare 5 dagar för screeningen. Överklagan ska också gå snabbt, och till exempel vara inlämnad inom en vecka. Rätten att få invänta svaret på överklagan på plats tas bort för vissa grupper, bland annat när överklagan inte antas få framgång.

Observera att det finns många likheter mellan pakten och den asyllag som gäller nu 2020 i Grekland och togs i slutet av 2019 och med ändringar och tillägg i april 2020. Se flera artiklar om just Grekland.

Alla som vill söka om internationellt skydd ska få sin önskan behandlad, har kommissionären Ylva Johansson försäkrat, och snabbheten i procedurerna kommer göra att det inte uppstår nya Moria (vilka många bevarar). Till snabbproceduren ska föras ansökningar från dem som kommer från länder med låg beviljningsgrad (20 % och under, de antas troligen inte godkännas, skriver kommissionen), som missleder myndigheterna, som innebär säkerhetsrisk för landet och de som kommer från ”säkra” länder. Att utse ”säkra länder” blir upp till varje medlemsstat (flera EU-länder har redan gjort det, Sverige väntas göra det).

Den normala asylproceduren ska, som jag förstår av förslaget 2016, ta max 6 månader, i speciella fall 15 månader.

Många har reagerat starkt på att de korta tiderna för asylprocedurerna innebär stora risker för brott mot nonrefoulmentprincipen. 

Kommissionen tänker sig en ” solidaritets mekanism”. Alla medlemsstater ska solidariskt delta och hjälpa till men kan välja mellan att ta emot asylsökande i omflyttningsprogram, engagera sig i att skicka tillbaka de som inte får komma vidare in i EU eller bidra till solidariteten genom kapacitetsbyggande och expertkunskap. (Solidaritet syftar på den mellan medlemsstaterna, inte med människor som tvingas fly.) Kommissionen räknar med att många länder solidariskt kommer ansluta sig till omflyttningsprogram (relocation) och redan från gränsen blir det möjligt att omlokalisera asylsökande till andra medlemsstater. (Men det finns inga garantier för att omflyttningarna till andra medlemsstater verkligen blir omfattande eller hur snabbt de kommer genomföras. Många asylansökningar kommer förmodligen ändå behandlas i samma land som gränsproceduren. I Grekland inte minst.)

2016 års förslag till asylförordning innehåller många straff för sökande som inte följer reglerna – regler som ibland kan vara svåra att förstå. De gäller bland annat förbud att resa vidare inom EU på egen hand och söka asyl en andra gång. Här finns ingen preskriptionstid, som i nuvarande Dublinförordningen. Straff innebär bland annat att sättas i förvar och att ansökningen om internationellt skydd avskrivs. Kommissionen skriver nu att de som ska undersöka och bereda ansökningar om internationellt skydd måste följa regler, och att de som önskar internationellt skydd måste också följa regler och ta konsekvenserna av att inte göra det. Reglerna och konsekvenserna från 2016 blir alltså kvar.

Som morot att stanna kvar i samma land föreslås att efter tre års lagligt och kontinuerligt boende i samma medlemsland får den som fått internationellt skydd ett långvarigt uppehållstillstånd och erkännande enligt det nya Direktiv om Långvarigt boende. (Det låter bra om det inte finns en hund begraven, och verkar ju inte hjälpa den som får avslag, flyr vidare och sedan hoppas på att det av olika skäl till slut inte blir någon Dublindeportation.)

För dem som ska återvända från EU:s yttre gräns, det vill säga skickas tillbaka/deporteras, ska ett effektivt system byggas med en ledande roll för Frontex. Förslaget bygger på Översynen av Återvändardirektivet 2018. Frivilligt återvändande ska stödjas eftersom det är mest hållbart. Kommissionen ska utse en koordinator för återvändande, som ges stöd i ett nätverk på hög nivå. Ett antal länder utanför EU ska fås att underteckna återvändandeavtal (typ det med Afghanistan) och återtagandeavtal med transitländer (typ det med Turkiet, och med Niger avseende bland annat migranter som fastnat i Libyen). Asyldatabasen Eurocac ska utvecklas och uppgraderas, asyl- och återvändandeprocedurer ska länkas ihop. Det som har hänt i medlemsstater, som att ha nekats asyl, ska komma upp och länkas till yttre gränsproceduren. (Med andra ord ska allt kunna spåras. Kritiker befarar att uppgifterna kan komma att läckas till hemlandet.)

I paktens övriga förslag ingår ett juridiskt instrument för att hantera kriser och inrättande av en permanent europeisk gräns- och kustbevakningsstyrka på 10 000 personer. Ett utvecklat IT-system med ett digitaliserat visaprocedursystem ska vara infört 2025. Ett gemensamt sök- och räddningssystem på Medelhavet ska inrättas i vilket Frontex och nationella myndigheter ska ha delat ansvar och medlemsstaterna ska samarbeta. Att rädda människor i nöd ska inte vara kriminellt. (Men de kommer förmodligen skickas tillbaka.)

Schengensystemet med inre öppna gränser ska gälla och tillfälliga gränskontroller användas bara med exceptionella undantag.

EU ska ha en ny aktionsplan för 2021-2025 mot smuggling av migranter. Unionen ska samarbeta med afrikanska partners och stödja länderna att bygga kapacitet mot människosmuggling, särskilt med nyckelländer som Libyen och Niger, vilket redan sker. Kommissionen hoppas också på de andra nordafrikanska länderna – Algeriet, Marocko, Tunisien och Mauretanien. Samarbete med ursprungsländer och transitländer ska stärkas.

Kommissionen vill bygga partnerskap med många länder, få kontroll över migrationen till EU och få arbetsmigrationen att ske på säkra, kontrollerade vägar. EU ska stödja ekonomisk utveckling i länder för att minska motivationen att ge sig ut på farliga resor och passera gränser irreguljärt. Kommissionen skriver att EU behöver migranter, har en åldrande befolkning och att migration är normalt och har alltid förkommit. Kommissionens tänkta partnerskap med länder ska gynna båda parter och EU vill hjälpa länderna att bygga ekonomier som motverkar orsakerna till irreguljär migration. Norra Afrika och Västra Balkan nämns först, sedan även Asien och Latinamerika. Läsaren görs också påmind om att EU ekonomiskt stöder länder med stora flyktingbefolkningar humanitärt, som Turkiet, Libanon, Jordanien och Irak, samt att EU är världens största bidragsgivare av utvecklingsstöd.

Det sammanfattande 28-sidiga dokumentet skriver nästan ingenting om förvar, men av andra dokument framgår att det troligen blir fråga om omfattande förvarstagande, framför allt för dem som inte kommer längre än till gränsen utan ska skickas tillbaka.

Tidsplanering. Kommissionens planer är att paktens olika steg ska tas och genomföras så snart som möjligt. Somligt ligger på kommissionen, somligt på Frontex och somligt på EU-rådet och EU-parlamentet. Det som gäller förordning om screening, förordning om asyl- och återvändandeprocedurer och en förordning om hur asyl och migration ska skötas ska vara antaget i rådet och parlamentet juni 2021 (rapportörer i parlamentet är utsedda).

Bland kommentarer om pakten:

Det finns några positiva sidor i pakten: Kommissionen bejakar migration som något naturligt, som alltid har förekommit, och som är till nytta för EU med sin åldrande befolkning. Och syftar på migration för att allmänt få ett bättre liv. Sök- och räddningsinsatser på Medelhavet ska införas och samordnas mellan medlemsstaterna, och att rädda människor i nöd ska inte vara kriminellt. Kommissionen vidgar definitionen på familj. Kommissionen föreslår en ny status i form av långvarigt uppehållstillstånd efter tre års laglig vistelse i ett land för dem som fått uppehållstillstånd.

Men det finns mycket som inte är bra:

Kommissionen underskattar antalet flyktingar bland de som reser in i EU irreguljärt. Se mer om detta i en av artiklarna om Grekland, som publiceras här i morgon.

Det blir många begränsningar i möjligheterna att få sin asylansökan behandlad i EU. Många kommer placeras i snabbspår med alldeles för kort tid för att få sina asylskäl korrekt behandlade. Mångas asylansökningar kommer att bedömas som icke möjliga att göra därför att de kommer från ett ursprungsland eller ett transitland som anses säkert. Detta innebär att EU:s respekt för fundamentala mänskliga rättigheter – rätten att söka asyl – minskar.

Vi vet att asylprocessandet i Europa är ett lotteri, bland annat beroende på vilket land en söker skydd i. Kommissionens siffror om 20 % verkar utgå från ländernas beslut i första instans. Men i flera länder ändrar asylprocessens andra instans många avslag, vilket gör att genomsnittet under 20 procents beviljandegrad för vissa nationaliteter blir fel eftersom det är mycket högre i andra instans. Det här har bland annat ECRE – European Council on Refugees and Exiles – tagit upp.

Det är mycket tal om irreguljärt anlända utan att förklara varför människor som vill söka internationellt skydd i EU, och har rätt att göra det, tvingas resa irreguljärt.

Det är mycket tal om säkerhetskontroller, vilket gör att flyktingar som reser in irreguljärt generellt misstänks vara presumtiva terrorister. Det blir också många möjligheter att placera människor som söker skydd i förvar. Det här leder tankarna till hur Sovjetunionen misstänkliggjorde sina medborgare för att vara spioner när de återvände från fångläger och arbetsläger i väst under WK 2. Många organisationer befarar att antalen förvar och förvarstagande kommer öka och att mottagningslägren blir låsta. Mer om detta i kommande greklandsartiklar.

Den obligatoriska screeningen vid yttre gräns leder förmodligen till fler läger vid EU:s yttre gränser, och den fördröjer tiden innan människor kan komma in i asylprocessen – om de över huvud taget släpps in i den. Det finns inga garantier för att de korta procedurstiderna kommer hålla, och att lägren vid gränserna inte blir överbefolkade (som Moria och lägret på Samos).

När kommissionen talar om säkra och legala resor in i EU är det i samband med migration för arbete och studier, inte för dem som söker skydd som flykting eller som alternativt skyddsbehövande.

Det är mycket fokus på återvändande, att öka möjligheterna för unionen att förklara ansökningar som ogrundade liksom att genom snabba procedurer ta ifrån människor rätten till att få sina asylskäl ordentligt utredda. Kommissionen bereder marken för rättsosäkerhet och erkänner inte det. Principen om nonrefoulment urholkas ännu mer än vad som sker nu genom flera länders pågående pushbacks.

Sekundära flyttningar inom unionen förbjuds och straffas och det blir inga alternativ till de hoppingivande möjligheter som Dublinförordningen med sina hårda regler trots allt har inneburit.

Det blir förmodligen omfattande förvarstagande, inte minst för dem som ska återvända utan att någonsin ha kommit in i EU. Och det kan bli lång väntan, som nu när Turkiet inte har tagit tillbaka några deporterade sedan mars 2020 från Grekland. Ändå har det sagts tydligt i tidigare direktiv och förordningar och asylsökande ska som princip inte sättas i förvar. Men det kan vara en fråga om hårklyveri. Asylsökande med avslag betraktas kanske inte längre som asylsökande, och följaktligen kan andra principer gälla.

Kommissionen hoppas på solidariska program för omflyttning till andra EU-länder. Men de som hittills har funnits har aldrig omfattat tillräckligt många och processerna har tagit tid. Så antagligen kommer mycket av asylprocedurerna fortfarande ligga på Grekland och de andra länderna i syd.

Genom mer resurser till Frontex, med sin uppgift att bevaka yttre gräns, och inrättandet av en EU:s permanenta gränsbevakningsstyrka på 10 000 man, blir det mer utrymme för våld.

Jag lägger till i korthet hur EU-parlamentets Libekommittee (The Civil Liberties Committee) ser på pakten i ett aktuellt yttrande i början av 2021.

EU:s länder är skyldiga att hindra oauktoriserade gränspassager till unionens territorium men måste också försäkra sig om att respektera grundläggande rättigheter, inklusive rätten att söka asyl, skriver EU-parlamentets Libekommitté.

Kommitteen ifrågasätter snabbprocedurerna vid gränsen och att många människor inte kommer tillåtas registrera sin asylansökan, vilket innebär våld på fundamentala mänskliga rättigheter. Kommitteen befarar att sökande vid gränserna och hänvisade till snabbprocedurer kommer placeras i förvar medan deras asylskäl undersöks, vilket är tvärt emot Mottagningsdirektivets ord om att asylsökande får placeras i förvar bara under klart definierade exceptionella omständigheter. Förvar ska bara användas som en sista utväg och medlemsstaterna ska i stället hitta alternativa lösningar och erbjuda värdiga mottagningsförhållanden vid gränsen. Vad gäller ensamkommande barn ska dessa aldrig hänvisas till snabbprocedurer vid gränsen, fortsätter Libekommitteen. Staterna får heller aldrig underlåta skyldigheten att erbjuda juridiskt stöd, tolkning och information om procedurerna. Och mycket mer. Kommitténs rapportör är Erik Marquardt från tyska Greens/EFA. 50 av Libekommitteens ledamöter röstade för kommitteens skrivelse och 11 emot. 3 var frånvarande.

  1. Communication from the commission to the European parliament, the Council, The European economic and social committee and The committee of the regions on a New Pact on Migration and Asylum (European commission, Brussels, 23.9.20010, COM (2020) 609 final
  2. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council introducing a screening of third country nationals at the external borders and amending Regulations (EC) No 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 and EU 2019/817, COM (2020) 612, 23 september 2020
  3. Amended Proposal for an Asylum Procedur Regulation regarding border asylum procedures and border return procedures. (European Comission, Brussels, 2020.09.23, COM (2020) 611.
Det här inlägget postades i Allmänt Europa. Bokmärk permalänken.

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *